道可特资管·专题 ｜ 专项债券作为项目资本金问题研究（上篇）

摘 要

道可特资管团队以上、下篇系列文章的形式，对专项债券作为项目资本金问题进行分析和研究。上篇（即本篇）主要对专项债券的概念、适用项目的标准、资本金制度的概念、资金来源等进行介绍，分析现行制度框架下专项债券作为项目资本金的条件。下篇将主要讨论专项债券本息资金的回笼途径、专项债券和金融机构市场化融资的偿还先后顺序以及专项债券作为项目资本金的相关案例。

近年来，地方政府专项债券（以下简称：专项债券）成为政府有一定收益来源的公益性项目重要融资渠道，是落实积极的财政政策，稳投资、扩内需、补短板的重要举措，在增强地方经济社会发展和缓解地方财政压力等方面起到了重要作用。根据财政部数据，2020年1-6月，全国发行地方政府债券34864亿元。其中，发行一般债券11139亿元，发行专项债券23725亿元；按用途划分，发行新增债券27869亿元，发行再融资债券6995亿元。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号，以下简称“厅字33号文”）首度明确专项债券可作重大项目资本金。专项债券作为项目资本金，可以改善项目自身的资金结构，便于通过债贷组合进行市场化融资。

一

专项债券的概念及适用项目标准

（一）专项债券的概念

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、财政部关于印发《地方政府专项债务预算管理办法》的通知（财预[2016]155号）等文件，专项债券是省、自治区、直辖市政府作为发行主体，在全国人大或其常委会批准的专项债务限额（余额限额和当年新增限额）内，发行的有偿还计划和稳定偿还资金来源的地方政府债券。市县级政府确需发行专项债券的，应当纳入本省、自治区、直辖市政府性基金预算管理，由省、自治区、直辖市政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行专项债券。     

专项债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。专项债务利息和发行费用应当根据专项债务规模、利率、费率等情况合理预计，并列入政府性基金预算支出统筹安排。

（二）专项债券适用项目的标准

厅字33号文规定：

“对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持。对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（以下简称专项收入，包括交通票款收入等），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位（以下简称项目单位）根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。”

由此可见，专项债券适用于有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目。而且，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），专项债券与一般债券的区别正在于：地方政府针对没有收益的公益性事业发展发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。而对于有一定收益的公益性事业发展，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

二

资本金制度的定义及来源

（一）资本金制度的定义

资本金制度，最早规定在《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）。根据该通知，投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。建立资本金制度的目的在于降低项目融资风险，保证项目的顺利进行。针对项目所在行业的不同，项目资本金的比例也有所不同。投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。

（二）资本金的来源

根据《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号，以下简称“国发26号文”），投资项目资本金的来源方面主要由以下三个要点：

一是资本金必须是投资项目的非债务性资金。资本金来源核定上应区分投资项目与项目投资方，投资项目资本金作为项目总投资中由投资者认缴的出资额，对投资项目来说必须是非债务性资金。由于并未禁止项目资本金作为投资人（股东）的债务性资金，这也是地方政府专项债券可以用于项目资本金的合法性依据。

二是按照国家统一的会计制度应当分类为权益工具的，可以认定为投资项目资本金，但不得超过资本金总额的50%。对基础设施领域和国家鼓励发展的行业，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金；通过发行金融工具等方式筹措的各类资金。

三是不得认定为投资项目资本金的情形。国发26号文规定存在下列情形的，不得作为投资项目资本金：

（1）存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件；

（2）当期债务性资金偿还前，可以分红或取得收益；

（3）在清算时受偿顺序优先于其他债务性资金。

三

专项债资用作项目资本金

（一）相关政策

专项债券用作项目资本金是在 2019年6月由厅字33号文首次提出的。该通知规定：

“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。”

此外，在2019年9月4日，李克强总理主持召开的国务院常务工作会议上提出要扩大专项债券的使用范围，“重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。专项债券资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。将专项债券可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债券资金用于项目资本金的规模占该省份专项债券规模的比例可为20%左右。”

（二）专项债券用作项目资本金的条件

总的来看，将专项债券用作资本金的项目需要满足以下三个条件：

• 1. 符合特定投资领域

专项债券用作资本金的项目须为符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目。目前政策支持领域主要是铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。专项债券资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。

• 2. 具备经营性

专项债券用作资本金的项目须具备经营性、收益性。厅字33号文要求，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。从中可以看出，政策不支持收入过低等不具备融资条件的项目，将其作为专项债券用作资本金的对象。而对于偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入，允许该项目在使用专项债券资金的同时进行市场化融资，并且由金融机构自主决策。这意味着专项债券不仅起到政府直接融资工具的功能，而且开始成为政府撬动基建投资的工具。

• 3. 满足比例要求

专项券债用作资本金须满足比例要求。在整体额度把控上，2020年6月18日，在第十二届陆家嘴论坛上，中国财政科学研究院金融研究中心副研究员龙小燕对《证券日报》记者表示“今年地方专项债资金用于项目资本金的规模占各省专项债规模的比例已从20%提高至25%。”不过，对单个项目的比例并未有所限制。从下篇将要列举的案例中，也可以看出在某些项目里将专项债券全额作为项目资本金。

小 结

专项债券作为政府有一定收益来源的公益性项目的重要融资渠道，将其作为项目资本金，可以改善项目自身的资金结构，便于通过债贷组合进行市场化融资。专项债券的功能也开始从政府直接融资工具，转变为政府撬动基建投资的工具。而并非所有项目都能将专项债券用作资本金，该项目需要符合特定投资领域、具备经营性，且需满足比例要求。

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